君志合理论研讨|政府信息公开诉权滥用的司法规制

引言

政府信息公开制度作为“阳光政府”建设的核心机制，其立法初衷在于保障公民知情权、监督权，促进行政机关依法履职，实现公共利益与个体权益的良性互动。《中华人民共和国政府信息公开条例（2019修订）》（以下简称《条例》）第一条即明确“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府”的立法目的。然而，近年来司法实践中，政府信息公开诉讼案件数量呈井喷式增长，部分申请人以牟利、报复为目的，频繁提起信息公开申请及诉讼，形成“诉权滥用”现象。此类行为不仅挤占有限的司法资源，干扰行政机关正常履职，更严重损害政府信息公开制度的社会评价与司法权威。在此背景下，最高人民法院拟于2025年出台新的司法解释，亟需构建科学的诉权滥用识别标准与规制路径，以平衡公民诉权行使与公共利益保护，推动政府信息公开制度健康运行。

一、政府信息公开诉权滥用的现状与类型化分析

（一）实践样态：从“申请滥用”到“诉讼滥用”的双重异化

政府信息公开诉权滥用的典型表现为“申请—诉讼”的链式行为：申请人首先以非正当目的向行政机关提出大量重复、无关或明显超出合理范围的信息公开申请（如要求公开十年前某部门会议记录的逐字稿、同一内容向多级行政机关重复申请等），在行政机关依法不予公开或逾期未答复后，继而提起行政诉讼。据统计，2020-2023年全国法院受理的政府信息公开行政案件中，约15%的案件申请人在同期内提起5件以上同类诉讼，部分“职业申请人”年申请量甚至超过百件，其行为已明显超出“知情权”行使的合理边界。

（二）滥用类型的实务划分

结合司法实践，滥用诉权行为可归纳为三类：其一，牟利型滥用，申请人通过申请政府信息后以“信息交易”“举报威胁”等方式向行政机关或第三方索偿；其二，报复型滥用，因与行政机关存在历史矛盾（如行政处罚、拆迁争议等），通过频繁申请及诉讼制造行政机关工作压力；其三，干扰型滥用，无明确利益关联，仅以消耗行政与司法资源为目的，如反复要求公开“领导干部私人行程”“未形成档案的内部讨论记录”等依法不应公开的信息。

二、诉权滥用的危害与现行规范的规制困境

（一）滥用行为的多重危害

首先，挤占司法资源。《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》（以下简称《行政诉讼法》）第五条要求“以事实为根据，以法律为准绳”审理案件，但滥用诉讼导致法院需投入大量时间审查重复、无实质意义的申请，影响其他涉民生、涉重大公共利益案件的审理效率。其次，阻碍行政机关履职。《条例》第三十三条规定行政机关需在20个工作日内答复信息公开申请（可延长20个工作日），但滥用申请导致行政机关需耗费大量人力、财力处理无关信息，削弱其公共服务能力。最后，损害制度公信力。当“滥诉者”通过程序空转获得不当关注甚至利益时，社会公众对政府信息公开制度的信任度将下降，合法申请人的正当诉求亦可能被“污名化”。

（二）现行规范的规制缺陷

现行立法与司法解释对诉权滥用的规制存在明显滞后性：其一，识别标准模糊。《行政诉讼法》第二十五条仅规定“与行政行为有利害关系”的主体可提起诉讼，但未明确“利害关系”的实质判断标准；《条例》虽规定“依法确定为国家秘密”“涉及商业秘密、个人隐私”等不予公开的情形（第十五条、《关于印发〈国家知识产权局政府信息公开实施办法（修订）〉等文件的通知》第八条），但未对“申请目的非正当性”作出界定。其二，处理措施不足。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十二条仅针对“恶意串通侵害国家利益、社会公共利益”的行为规定“驳回起诉或判决驳回请求”，但对非串通型滥用（如单纯牟利、骚扰）缺乏规制依据；《行政诉讼法》第六十九条虽规定“原告申请理由不成立的，判决驳回诉讼请求”，但未明确“理由不成立”是否包含“目的非正当性”。其三，程序衔接不畅。《行政诉讼法》第五十一条要求法院对符合条件的起诉“登记立案”，但对滥用诉讼的立案审查标准未细化，导致实践中“应立尽立”与“防止滥诉”的平衡难以把握。

三、最高法2025解释的规制路径构建

（一）实体层面：明确滥用诉权的识别标准

司法解释需确立“主观目的+客观行为”的双重判断标准：

1.主观目的非正当性。申请人需证明其申请信息与自身生产、生活、科研等合理需求具有直接关联（《条例》第三十三条隐含的“合理需求”原则），若其无法说明关联，或可推定其具有“非正当目的”（如以获取信息用于商业炒作、威胁索偿等）。

2.客观行为异常性。包括但不限于：（1）短期内针对同一行政机关或同类信息重复申请（如6个月内申请同类信息超过3次）；（2）申请内容明显超出一般认知的合理范围（如要求公开未归档的内部草稿、已公开的历史信息）；（3）诉讼请求与申请内容无实质关联（如以“未答复”为由起诉，但申请本身不符合法定形式）。

（二）程序层面：完善滥用行为的处理机制

1.立案阶段的审慎审查。根据《行政诉讼法》第五十一条及《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》第四条，法院在立案时应加强对“合理需求”的初步审查，对明显符合滥用特征的起诉，可要求申请人补充说明申请目的及关联性；未补充或说明不合理的，裁定不予立案并载明理由。

2.审理阶段的举证责任分配。对于被质疑滥用的案件，可由申请人就“申请目的正当性”“与自身利益关联性”承担初步举证责任；行政机关则需就“信息依法不应公开”或“已履行法定告知义务”举证（《行政诉讼法》第六条“对行政行为合法性审查”原则）。

3.滥用后的制裁措施。对确认构成滥用的，除判决驳回诉讼请求（《行政诉讼法》第六十九条）外，可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十二条，视情节轻重采取罚款、司法建议（建议行政机关对重复滥用者限制非必要信息申请）等措施；对以滥用为业、涉嫌敲诈勒索的，依法移送公安机关处理。

（三）价值平衡：保障合法诉权与规制滥用的边界

规制滥用的核心在于“精准打击”而非“一刀切限制”。司法解释需明确：对涉及公共利益的信息申请（如环保、食品安全领域），即使申请频率较高，仍应优先保障；对老年人、残疾人等特殊群体因法律知识不足导致的“形式滥用”，法院应通过诉讼指导、释明等方式引导其正确行使权利（《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》第六条）。

结语

政府信息公开诉权滥用的司法规制，是平衡公民权利与公共利益、行政权与司法权的关键命题。最高法2025年司法解释的出台，需以“明确标准、完善程序、精准规制”为导向，既遏制非正当目的的滥诉行为，又避免限制合法知情权的行使。唯有如此，方能维护政府信息公开制度的初衷，实现司法资源的合理配置与社会治理的良性互动。

本文作者：蔡世豪律师