君志合理论研讨|政府信息公开行政案件中原被告举证责任问题的探讨

政府信息公开制度是法治政府建设的重要组成部分，而举证责任的合理分配，是保障政府信息公开行政诉讼公正、高效运行的核心机制，既关乎公民知情权与行政权的动态平衡，也直接影响司法裁判的公正性与公信力。2025年6月1日施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“新司法解释”）对原被告举证责任的规定进行了更为详尽的安排。本文结合新司法解释，对政府信息公开行政案件中原被告的举证责任问题进行探讨。

一、研究背景与意义

知情权作为公民的基本权利，是民主法治建设的重要基石。政府信息公开诉讼兼具“给付诉讼”与“监督诉讼”双重属性，其举证责任分配不仅关乎诉讼成败，更直接彰显公民知情权、政府透明度与国家安全之间的平衡之道。近年来，政府信息公开行政案件数量呈上升趋势。在这类案件中，举证责任分配直接决定诉讼走向——行政机关若无法证明其信息处理行为的合法性，将承担败诉后果；公民若不能完成基础举证义务，其知情权主张可能难以获得支持。新司法解释特别强调了举证责任规则的重构，用3个条文细化了11项具体举证情形，形成了“被告为主、原告为辅”的责任体系。深入探究这些新规则，对规范行政机关的信息公开行为、保障公民诉讼权利、统一司法裁判标准具有重要现实意义。

二、被告举证责任的规则解析与实践适用

（一）基础举证责任：行政行为合法性的全面证明

根据新司法解释第五条，被告在行政诉讼中负有基础举证责任，需证明其信息公开处理行为的合法性，涵盖程序合法性和实体合法性两个方面。程序合法的举证内容主要有：收到申请的时间记录、答复的法定期限证明、延长答复或补正告知的书面凭证等；实体合法的举证内容则因处理结果不同而存在差异。

（二）类型化举证义务：六种情形的具体适用

1.主张信息已公开的举证责任

被告需同时证明两项事实：其一，公开行为已实际发生，例如政府官网发布记录、公告栏照片等；其二，已向申请人告知获取方式，需提交书面告知书、邮件回执等证据。实践中，仅以“信息已在官网公开”为由抗辩，未提交告知申请人证据的，法院可能会认定被告举证不充分。

2.主张公共利益优先的举证责任

依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条，涉及商业秘密、个人隐私等，若公开将损害第三方合法权益的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条，此项规定中的商业秘密，指的是不为公众所知悉、具备商业价值，且权利人已采取相应保密措施的技术信息、经营信息等。商业秘密一旦泄露，特别是落入竞争对手之手，将显著削弱企业的市场竞争力。因此，若申请人申请的政府信息涉及商业秘密，其请求通常难以获得批准。但涉及商业秘密的信息并非绝对不予公开，在以下两种情况下可以公开：一是经权利人同意。商业秘密属于一项私权，权利人可以处分甚至放弃。二是不公开会对公共利益造成重大影响。

当被告以公共利益为由，主张公开涉及商业秘密、个人隐私的信息时，需举证说明：公共利益的具体类型（例如公共安全、环境保护等）、不公开将对公共利益产生的重大影响，以及权衡过程的记录。被告以涉及商业秘密、个人隐私等为由不予公开，而原告能够举证证明不公开会对公共利益产生重大影响，则被告不予公开的答复可能会被撤销。

3.主张内部事务信息豁免的举证责任

内部事务信息是指行政机关在履行内部监督管理职能以及日常工作中制作或获取的资料，涵盖人事管理、后勤管理以及内部工作流程等多个方面。被告需证明信息属于“人事管理、后勤管理或内部工作流程”范畴，且未对外产生法律效力。例如，某机关以“会议纪要属于内部事务信息”为由不予公开，法院经审查发现该纪要已作为行政许可依据送达申请人，最终认定被告举证不能。

4.主张过程性信息豁免的举证责任

根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。因此，需提交证据证明信息是“行政处理决定作出前形成的内部讨论记录、过程稿等”，且未转化为最终行政行为的具体内容。

5.主张行政执法案卷信息的举证责任

被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷进行举证，例如提交案卷归档目录、执法流程说明、执法程序性材料等证据，证明信息是“行政执法过程中形成并记录于执法案卷的材料”。

6.主张信息不存在的举证责任

主张信息不存在，应当尽到相应的检索义务。首先，检索范围需覆盖所有可能存储相关信息的部门；其次，检索方式应包括电子系统与纸质档案；最后，应对申请人提供的线索进行针对性核查。实践中，行政机关常犯的错误是将“信息不存在”的情形错误地适用其他豁免理由，如“商业秘密”，这直接导致举证失败，并构成程序违法。这提醒行政机关，务必首先开展实质检索工作，并依据检索结果精准适用法律理由，以避免答复错误的情况发生。

（三）特殊情形的举证规则

1.国家秘密与安全保障：新司法解释第六条专门设立条款，明确涉及国家秘密、国家安全等情形的举证责任：若被告主张信息为国家秘密，则需提供密级标识、保密期限证明；若主张公开会危及安全稳定，则需提交风险评估报告或作出合理说明。此类案件的举证具有特殊性：其一，证据可能涉及涉密内容，此时法院需采取不公开审理方式；其二，法院享有主动调查权，能够要求当事人补充证据。

2.非政府信息的举证：需证明信息并非由行政机关在履行行政管理职能过程中制作、获取，例如刑事司法类信息（如拘留证、搜查证等）、工会等非行政主体制作的信息。

3.需通过特别渠道获取信息的举证：如不动产登记信息、证券监管信息等，需举证证明信息已明确法定专门查询途径，故不适用政府信息公开程序。例如，不动产登记、工商、户籍等信息，需按相应依据查询。

三、原告举证责任的补充性与权利边界

（一）政府信息公开诉讼属于给付诉讼，原告的举证责任应当依照行政不作为案件的举证要求确定，即根据行政诉讼法第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据并依据新司法解释对并非滥用诉权进行举证。

1.证明已提交信息公开申请

原告需提交的证据涵盖：申请表原件或复印件、邮寄回执、电子申请截图、行政机关的接收凭证等。实践中，若原告仅主张“已提交申请”却无书面证据，且被告否认收到，原告将承担举证不能的后果。

2.证明行政行为或致其合法权益受损

此为新司法解释新增的举证义务，旨在遏制滥用诉权。原告需证明其与申请信息存在“利害关系”，例如，征地补偿信息的申请人需证明自身为被征收人，环境信息的申请人需证明自己居住在污染区域等。

（二）新司法解释第七条新增了原告在特定情形下的三项举证责任，这与民事诉讼中原告举证责任的一般规定和特殊情况下的举证责任倒置情形相一致。反映了对滥诉行为的规制和对权利平衡的考量：

1.申请事实的举证（第七条第（一）项）

原告需证明已提交信息公开申请，此举意在过滤无实质争议的诉讼。

2.反向诉讼中的权益证明（第七条第（二）项）

当原告起诉要求禁止公开信息时，须证明该信息涉及自身商业秘密或个人隐私。此规定借鉴了“反向行政复议”的实践逻辑，要求原告先行证明自身权益可能遭受损害，以防止滥用人格权保护条款。

3.权益受损可能性的初步证明（第七条第（三）项）

此项规定系针对滥诉问题而作出的创新，要求原告就“公开或不公开行为可能损害其合法权益”承担初步举证责任。此条不应被视为加重原告负担，而是旨在让法院聚焦于存在实质权益争议的案件，避免浪费司法资源。

（三）要求禁止公开某信息的一方作为原告时，需证明信息涉及其商业秘密或个人隐私。

当原告起诉要求禁止公开某信息时，需举证说明：该信息符合商业秘密或个人隐私的构成要件，以及信息公开将造成的具体损害。例如，企业起诉要求禁止公开其财务数据时，需提交财务报表、保密协议等证据。

四、举证责任制度的完善建议

（一）立法层面制定《政府信息公开举证指南》，明确“合理检索”“公共利益”等概念的认定标准，列举各类情形的举证清单。例如，明确合理检索应包含的部门范围、检索记录应载明的内容。

（二）行政层面：规范信息管理“申请－接收－检索－答复－归档”流程，确保信息公开答复程序正当。

（三）司法层面：建立案例指导制度，定期发布举证责任典型案例，统一裁判标准。特别是对“过程性信息”“行政执法案卷信息”的认定发布指导案例。

五、结论

政府信息公开行政案件中举证责任的分配，乃是平衡公民知情权与行政权、保障司法公正的关键环节，掌握政府信息公开行政案件中原被告的举证责任分配问题，并持续关注实践中的新问题，不断完善规则体系，以实现知情权保障与行政效率提升的良性互动。